O que é democracia? Seu significado é polissêmico e abrange uma gama imensa de conceitos e definições. Como foge inteiramente aos objetivos deste pequeno texto fazer um exercício de teoria democrática ou reflexão filosófica sobre o tema,
talvez seja suficiente para seus propósitos fixar um mínimo denominador comum, ou seja, um recorte que permita o diálogo a partir de definição compartilhada de modo o mais amplo possível.
Neste sentido sugeriria um ponto de partida que consiste em compreender democracia como um processo de decisão baseada nas opiniões e preferências majoritárias entre aqueles envolvidos ou afetados por estas escolhas coletivas. Neste sentido, o sufrágio universal é o teste crucial das modernas poliarquias ao conferir a todos os cidadãos adultos direitos iguais de influenciar decisões públicas.
Mas, se os cidadãos adultos formam a comunidade que dá corpo a democracias em estados nacionais, quem são os integrantes da comunidade que deve ser considerada na deliberação sobre assuntos relacionados à gestão de universidades públicas? Professores, alunos, técnicos, com certeza. Mas serão somente estes, não estaríamos esquecendo ninguém?
Se universidades são instituições públicas, isto significa em última instância, que cidadãos devem ser considerados na escolha de políticas que irão orientar seu funcionamento. Em democracias representativas, cidadãos delegam funções para políticos eleitos e funcionários de carreira, para que estes executem e implementem suas preferências sobre políticas públicas. Negociação política e expertise técnica são os meios adquiridos por políticos e funcionários públicos, respectivamente, para executar as preferências dos cidadãos, escolhidas periodicamente através das eleições. Repetindo, em democracias, cidadãos são o soberano, políticos e funcionários, seus agentes. Quando a condução de órgãos públicos é baseada nas preferências dos agentes – eleitos ou de carreira – em detrimento dos cidadãos, resulta em graves desvios e distorções, representados por fenômenos em uma escala que vai do corporativismo à corrupção. Se os indivíduos fossem anjos, não seriam necessários governos, mas se os governantes fossem anjos, não seriam necessários controles sobre eles. As palavras são de James Madison, um dos arquitetos do modelo constitucional baseado em leis e separação de poderes como forma de reduzir as chances para a usurpação de poder pelos agentes dos cidadãos.
Políticas de segurança podem ser decididas pelos agentes de segurança, policiais militares e civis? Políticas de defesa devem ser decididas por militares, sem a palavra final do Legislativo ou Judiciário? Políticas ambientais deveriam ser decididas pelos funcionários dos órgãos públicos sem ouvir a sociedade? Magistrados deveriam receber a mais ampla discricionariedade para deliberar, segundo suas crenças e preferências pessoais? Mas e se estas decisões forem inclusivas, permitindo a participação isonômica de todos os integrantes destas corporações, não deveríamos considerá-las “democráticas”?
Se a resposta for “sim”, provavelmente há uma grave confusão entre democracia e oligarquia, que significa poder concentrado nas mãos de poucos ou de minorias. Neste caso, por mais que os processos internos fossem inclusivos, estaríamos inevitavelmente diante de oligarquias, corporações de funcionários públicos usurpando poder e prerrogativas que cabem exclusivamente a cidadãos, ao menos em democracias.
O processo de indicação de Reitores em IFES está previsto na Lei 9192/1995. Como é amplamente conhecido, ela estabelece que conselhos superiores ou consulta prévia para a escolha de nomes devem observar ponderação de 70% ao corpo docente na produção do resultado final. Esta Lei foi sancionada em dezembro de 1995, tendo sido mantida nos últimos 25 anos, atravessando dois governos Fernando Henrique Cardoso, dois governos Lula da Silva e um governo Dilma Rousseff, para ficarmos apenas entre aqueles com credenciais democráticas. Neste quarto de século, muitas reformas democráticas e inclusivas foram aprovadas no Congresso Nacional: LDB, Estatuto da Igualdade Racial, Lei de Cotas nas Universidades, Lei de Cotas no Serviço Público, PEC do trabalho escravo, Lei Maria da Penha, Lei do Feminicídio, Estatuto das Cidades, PEC das Domésticas, ensino obrigatório de história da África e ensino indígena, para ficar apenas em alguns exemplos. A pergunta que não pode calar é por que a Lei 9192/95 não foi revogada, mesmo sob governos progressistas? A resposta é unívoca: porque ela representa um amplo consenso existente entre lideranças políticas e sociedade civil sobre o modelo de gestão mais adequado para instituições criadas para a produção de conhecimento e formação de recursos humanos. Ou de outra forma, porque a defesa da “paridade” é muito minoritária na sociedade brasileira.
A esta altura, com certeza, vem à nossa mente a lembrança da natureza própria de Universidades e do princípio da autonomia consagrado no artigo 207 da Constituição Federal de 1988, reiterado, mais recentemente na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 548, da Ministra Cármen Lúcia, ao associar a liberdade de expressão, liberdade de cátedra e liberdade acadêmica como elementos constitutivos da autonomia universitária.
Mas, neste sentido, leis que fixem procedimentos para o funcionamento das universidades públicas não poderiam configurar violação do princípio da autonomia universitária? A resposta está no inciso VI do artigo 206 da Constituição Federal: “gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. Ao exigir que as regras para a gestão sejam fixadas em lei, a CF claramente distingue autonomia e soberania, esta última atributo exclusivo dos cidadãos, através das leis. Se a resposta ainda assim for “sim”, devemos estar preparados para repeti-la frente a quaisquer outras legislações que, da mesma forma, regulam o funcionamento de universidades públicas.
A título de exemplo, deveríamos considerar uma situação hipotética em que alguma entre as quase 70 universidades federais decidisse promover uma consulta (“paritária”) junto à sua comunidade, sobre a aplicação da Lei 12.711/2012, e que como resultado deste processo, a posição majoritária fosse a não implementação desta norma legal, em nome da “autonomia universitária”. Por coerência, quem afirma que universidades dispõem de autonomia para desconhecer a Lei 9192/95 deve, obrigatoriamente, repetir o mesmo argumento em relação à Lei 12.711, considerando “democrático” o hipotético processo narrado acima. Para quem não lembra, a Lei 12.711 institui a obrigatoriedade de cotas nas universidades federais e quem defende a “paridade” em nome da autonomia universitária, deve defender o direito de IFES não implantarem cotas sociais e raciais, em nome da mesma “autonomia”. Cotas e ações afirmativas devem, obrigatoriamente, ser implementadas em todas as universidades públicas seja [i] pelo seu mérito relacionado à igualdade de oportunidades que provoca, seja [ii] porque são uma lei que deve ser observada por todos. A menos que encontremos algum árbitro – como o legislador virtuoso de Rousseau – que decidisse sobre quais leis poderíamos ou não desconhecer em nome de uma nebulosa vontade geral.
Democracia representa um procedimento de decisão pública, baseado em um status compartilhado por seus integrantes, reconhecidos como cidadãos. O objeto de decisão são as prioridades públicas, e por isto, por default todos devem ser considerados aptos igualmente a participar. Por este procedimento, cidadãos manifestam opiniões e preferências sobre políticas públicas e delegam sua implementação para políticos e funcionários públicos. Isto implica em que a possibilidade de replicar a pólis democrática em cada instituição ou agência públicas dependa da natureza e missão destas. Órgãos públicos não são assembleias e não existem para a disputa de ideias ou opiniões, mas são criados e financiados pelos cidadãos para a produção dos bens e serviços públicos deliberados pelos cidadãos, os únicos e verdadeiros soberanos. Universidades são fundadas e financiadas pela sociedade para a produção de conhecimento e formação de recursos humanos.
Portanto, sua gestão deve ser desenhada considerando esta finalidade. Escolhas científicas não equivalem a decisões democráticas, não há paridade entre a opinião de leigos e especialistas sobre criacionismo ou evolucionismo, cloroquina ou isolamento, o ensino de religião ou de quais paradigmas teóricos devem serem adotados nos currículos acadêmicos. Não por acaso, “paridade” não existe na gestão das universidades internacionais de excelência, que devem constituir nossos verdadeiros modelos a serem seguidos.
Integrantes da comunidade universitária ocupam posições díspares em relação à missão de universidades como formadoras de recursos humanos e produtoras de conhecimento, conforme duas diferentes dimensões: a natureza do vínculo de cada membro (temporário ou permanente) e o tipo de atividade em relação à finalidade da universidade (meio ou fim). O espírito da lei, neste caso, significa que a maior responsabilidade pela administração de instituições universitárias públicas deve recair sobre aqueles cuja atividade profissional está ligada diretamente à finalidade de universidades – ensino, pesquisa e extensão – ao mesmo tempo que seu vínculo é de longo prazo, assegurando que suas decisões transcendam a horizontes de curto prazo, permitindo a estabilidade necessária para o planejamento institucional.
São inteiramente legítimas opiniões divergentes em relação ao exposto acima. Mas o fórum apropriado para decisões alternativas não são as assembleias universitárias, mas o voto dos cidadãos. Somente os cidadãos detêm a legitimidade para definir através das leis como devem ser geridas universidades públicas.
Por:André Marenco é Professor titular do Departamento de Ciência Política e do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, IFCH /UFRGS